Введение:
Казначейские органы в финансовом управлении России всегда игра¬ли ведущую роль, поэтому представляет интерес обращение к истории российского казначейства. В конце XIX в. известный ученый Иосиф Блех писал: «Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для буду¬щего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства».
В период правления на Руси Ивана III (1462-1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный ха¬рактер, к государственному управлению. Были созданы приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого При¬хода, Новая Четверть, Счетный. Приказы подчинялись царю и Бояр¬ской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. Вместе с тем системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.
В период царствования Петра I (1682-1725 гг.) старые приказы не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, в их деятельности проявлялись бесконтрольность и произвол. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному нача¬лу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских госу¬дарствах. Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллеги¬альную организацию на Руси – Сенат, из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.
«До 1722 г. Сенат в отсутствие Государя сам издавал законы: в обла¬сти администрации он ведал и военное дело, и иностранную политику, и полицию безопасности и благосостояния. Наконец, одну из главней¬ших забот его составляли финансы, т. е. государственные доходы и рас¬ходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов тор¬говли и промышленности».
Вместе с тем необходимо отметить, что Сенат как высший орган фи¬нансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительны¬ми подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главная обязанность Сената была «денег возможно сбирать» и определять необходимые расходы. В то же время отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались и он не мог составить ведомости в целом по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Эта безотчетность в период войны и финансового кризиса сильнее всего убедила Петра I в необходимости полного переустройства центрального управления. Результатом явилось создание в 1717-1718 гг. вместо всей массы приказов 12 коллегий для дел государствен¬ных и главной канцелярии, заменившей собой все придворные приказы. Обязанности каждой коллегии были точно определены. Три из двенад¬цати имели финансовый характер. Обязанности между ними распреде¬лились следующим образом:
Камер-коллегия – ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегиям; она занималась сбором прямых и косвенных на¬логов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под кос¬венными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино, табак;
Глава 2:
В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» органы МСУ взаимодействуют с территориальными органами Главного управления федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации. Они вправе заключать соглашение с органами казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета может быть создано муниципальное казначейство. Это, как известно, очень трудоемкий процесс.
При проработке вопроса построения системы казначейс¬кого исполнения бюджета необходимо, по нашему мнению, учитывать следующее:
процесс должен проходить эволюционным путем;
главной задачей на первом этапе является обеспечение предварительного контроля за целевым использованием средств;
схема формирования казначейского исполнения бюдже¬та должна быть экономной по своим затратам на ее созда¬ние;
процесс должен быть прост и понятен всем его участни¬кам.
Построение муниципального казначейства целесообраз¬но проводить в три этапа. Первый этап предполагает перевод исполнения бюджета города на финансирование расходов по казначейской системы через бюджетные счета, от¬крываемые финорганами города в разрезе распорядителей кредитов (фактически производится замена юридического владельца счета). На втором этапе осуществляется перевод на казначейскую систему (финансирования всех бюджетополучателей. Третий этап предполагает переход на лицевые счета. Время перехода на третий этап будет обуславливаться его целесообразностью и готовностью к нему финорганов.
Преимущества первого этапа казначейской системы ис¬полнения бюджета, через текущие счета, открываемые финорганом в разрезе распорядителей кредитов:
Перевод бюджетных счетов распорядителей кредитов из ведения самих распорядителей в ведение территориального финансового органа сводит к минимуму изменения взаимоотношений с банком, более психологически благо¬приятен финорганам, чем непосредственный переход на финансирование через лицевые счета.
Практически исключается вероятность сбоя финансирования в переходный и начальный периоды, так как процесс носит эволюционный характер.
С точки зрения распорядителя кредитов основная труд¬ность лежит в психологическом плане, так как возникает необходимость аргументации целевого использования вы¬деленных из бюджета средств на этапе подготовки к расхо¬дам, вместо обоснования расходов «постфактум». Подготовка платежных поручений с новыми реквизитами к проблемам не относится. Вид и характер типовой отчетности остается без изменений.
Работа финоргана претерпевает ряд изменений связан¬ных, в основном, с увеличением объема работ. Однако ха¬рактер изменений стрессовой ситуации не создает, так как лежит в плоскости работ выполняемых в той или иной мере сегодня. Более того, степень глубины предварительного ана¬лиза целевого использования средств может наращиваться постепенно (по мере освоения самой технологии предвари¬тельного анализа).
Возможность наращивания более качественного управ¬ления ресурсами города очевидна (не только в плане целе¬вого использования ресурсов, анализа характера и структу¬ры, но и в плане прогнозирования доходной части). Эффект от внедрения системы финансирования через бюджетные счета не уступает схеме лицевых счетов, а даже превосходит се в переходный период из-за своей безотказности.
В основе правового обоснования перевода исполнения бюджета муниципального образования на финансирование расходов по казначейской системе через бюджетные счета, открываемые финорганами города в разрезе распорядителей кредитов лежат следующие нормативно-правовые и законодательные акты:
Конституция Российской Федерации (ст. 12), которой
Заключение:
Исполнение бюджета – важнейший этап бюджетного процесса, на кото¬ром реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффектив¬ное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной по¬литики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.
Одной из составляющих бюджетной реформы является обеспечение полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней. Как отмечено в Бюджетном послании Прези¬дента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год», процесс внедрения казначейской системы исполнения бюд¬жетов необходимо интенсифицировать на региональном и местном уровне.
Однако единого механизма казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований на сегодняш¬ний день нет. Наличие экономических, организационных и иных реги¬ональных различий не позволяет принять унифицированное решение.
В каждых муниципальных образованиях администрацией предусматривается свое решение: строить ли самим муниципальное казначейство или пользоваться услугами территориального отделения федерального казначейства – у каждого из этих вариантов есть и плюсы и минусы. Альтернативным вариантом исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства является создание каз¬начейства для кассового обслуживания этих бюджетов либо в структуре административных (финансовых) органов, либо в качестве самостоя¬тельных учреждений. Работа по внедрению казначейского исполнения бюджетов силами созданных в структуре финансовых органов специ¬альных подразделений проведена или находится в стадии организации в Амурской и Волгоградской областях, Саратове, Краснодаре, Ярослав¬ле, Приморском крае, в Москве, Санкт-Петербурге, других регионах. Различия в концепциях и методиках организации собственных казна¬чейств продиктованы экономическими, техническими и кадровыми осо¬бенностями территорий. Небольшой опыт функционирования террито¬риальных и местных казначейств не позволяет сделать однозначный вывод о предпочтительности какой-то одной модели.