Введение:
Важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства является предусмотренное Конституцией право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Современное состояние российской государственной службы вызывает серьезные нарекания. Не случайно в качестве основной в 2004г. была названа административная реформа. Одна из причин отставки Правительства РФ в марте 2004г. – неспособность её проведения, несмотря на то, что Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации были утверждены Президентом Российской Федерации еще 15 августа 2001 г. . Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" , определившая комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.
Результатом проводимой реформы стало стремительное развитие
правового регулирования института государственной службы. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы и государственной гражданской службе . Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих.
В литературе новые законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме" , можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования .
Глава 3:
Одной из принципиальных проблем теории государственной службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования. В литературе данной проблеме уделяется большое внимание. Иногда о ней рассуждают с позиции выявления соотношения в системе правового регулирования государственно-служебных отношений так называемых трудовой и публичной концепции отношений государственной службы .
С точки зрения Старилова Ю.Н. , совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде. В.М. Манохин утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права) . Нормы трудового законодательства применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе. Сами судьи, исследовав указанную проблему и проанализировав соответствующую судебную практику, делают вывод о приоритетном применении в данных случаях специальныx законов (по отношению к Трудовому кодексу) при разрешении споров с участием государственных служащих (в том числе сотрудников милиции, военнослужащих). С другой стороны, предлагается использовать "опосредованно" практику применения норм Трудового кодекса при разрешении трудовых споров с участием, например, сотрудников милиции .
Весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего содержит обязанность государства перед личностью, то есть признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы ("труда служащих"). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах ; государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений) .
Учеными справедливо указывается на сложность проблемы о соотношении норм административного и трудового права на государственной службе, которую нужно решать при использовании "законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы - максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного" . Иными словами, мнение о целесообразности развития в системе государственно-служебного правового регулирования именно публично-правовых начал со свойственным юридическим инструментарием и средствами развивается в настоящее время учеными, глубоко исследующими современные проблемы государственной службы.
Заключение:
Одним из главных направлений в Концепции реформирования государственной службы было названо создание единой комплексной нормативно-правовой базы. В реализацию этого положения было принято два системообразующих законодательных акта: Федеральные законы о системе государственной службы и о государственной гражданской службе.
Этими нормативными актами была заложена основа в регулировании гражданской службы.
В соответствии с ними гражданская служба является видом государственной службы, наряду с правоохранительной и военной службами.
Государственная гражданская служба - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Тем не менее формирование нормативной базы в рассматриваемой области не завершено. Самими законами предусматривается принятие целого ряда нормативных актов. Незавершенность правового регулирования вызывает серьезные проблемы на практике.
В качестве основных проблем правового регулирования государственной гражданской службы можно назвать следующие:
1. противоречивость используемых в законе категорий, неясность многих положений, возложение "необоснованной надежды" на будущие законодательные акты;
2. отсутствие внутренне непротиворечивой системы законодательства о государственной службе;
3. коррумпированность государственной службы;
4. сложности соотнесения трудового и административного законодательства, что на практике привело к непоследовательным решениям.
Для решения указанных проблем можно предложить следующие решения.
Во – первых, необходимо провести экспертизу действующих нормативных актов на предмет их соответствия Конституции РФ, вновь принятым федеральным законам и концепции административной реформы в целом. Особенно это относится к законодательству субъектов Российской Федерации. Наиболее типичные отступления от конституционных принципов регулирования государственной службы (п."т" ст.71, п."к" ч.1 ст.72, ч.2 ст.76 Конституции) в актах субъектов РФ являются: