Введение:
Фактически свершившийся в декабре 1991 года распад СССР, прекраще-ние его существования как единого союзного государства, субъекта междуна-родного права и геополитической реальности, падение союзного центра остро поставили перед Российской Федерацией, как и перед другими республиками бывшего Союза, проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачи становления новой российской государственности.
При этом приходилось одновременно строить новое государство, выводить из паралича механизмы управления в условиях крушения административно-командной системы и всеобъемлющего кризиса власти и общества, раздирае-мого экономическими, политическими и социальными противоречиями. Про-должающиеся во многом по инерции центробежные процессы, стремления ряда субъектов Российской Федерации к «суверенитету» ставили под вопрос само существование Российского государства как единого целого.
В связи с этим перед руководством страны, общественно-политическими партиями и движениями, заинтересованными в демократической и сильной России, остро встала задача поиска цивилизованной системы его государствен-ного устройства в условиях современных преобразований – перехода к соци-ально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам ру-ководства, создания правовой основы российской государственности.
Процесс этот идет в очень сложных условиях, ибо до сих пор не умолкают споры о целесообразности института местного самоуправления. Правилен ли сам путь, по которому пошло самоуправление в России? При этом практика реализации Закона о местном самоуправлении настолько неисчерпаема, что может снабдить материалами самые диаметральные позиции.
Вот почему крайне необходимо изучение опыта российской государствен-ности, в том числе и практики местного управления и самоуправления.
В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: ме-стное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значе-ния, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью ре-альной практики.
Глава 3:
Не утихают споры о вреде и пользе воплощения подобной идеи на воткин-ской земле. Спор вокруг воткинского референдума продолжается уже полгода: после того как Верховный суд Удмуртии оспорил решение воктинского суда о правомочности этой затеи, мэр Воткинска Валерий Фридрих направил предсе-дателю высшей судебной инстанции республики ходатайство, с тем чтобы тот рассмотрел в качестве надзора сей вердикт. В июле был получен ответ, выра-жавший согласие с решением республиканской судебной машины, и теперь аналогичная воткинская петиция ушла в Верховный суд России. Вопрос, куда повернется дышло наших законов на этот раз, имеет принципиальное значение как для противников, так и для сторонников строительства завода: если закон-ность референдума удастся доказать, он будет иметь прямую юридическую си-лу, запрещающую возведение объекта в данном месте. Здесь в действие всту-пают конституционные нормы, которые указывают на обязательность призна-ния народного волеизъявления. Однако несовершенство российского законода-тельства позволяет играть на противоречиях. Так, сторонники уничтожения ра-кет в Воткинском районе утверждают, что власти города выскочили за пределы своей компетенции: строительство объекта связано с выполнением междуна-родных обязательств России, поэтому местное недовольство тут не указ. И во-обще, муниципальная власть не имеет право выносить на референдум опреде-ленные вопросы, относящиеся к области экологии, безопасности и охране здо-ровья населения, за исключением тех случаев, когда какой-то субъект федера-ции делегирует эти полномочия местной власти, как это сделано в Москве, Са-ратовской, Пермской и Ростовской областях. В Удмуртии такого пока нет. С другой стороны, в законе об общих принципах организации местного само-управления сказано, что обеспечение санитарного благополучия и охраны ок-ружающей среды относится к местной компетенции. Двоякость сквозит даже в ответе председателя Центризбиркома РФ, адресованного депутатам Воткинской гордумы: "Учитывая, что базу по утилизации ракет намечается разместить в восьми километрах от города Воткинска, вне границ данного муниципального образования, то проведение референдума в городе Воткинске считаю нецелесо-образным. Вместе с тем решение о возможности или невозможности проведе-ния местного консультативного референдума по указанному вопросу входит в полномочия представительного органа местного самоуправления". И здесь в республике начинается "пограничный спор". Оппоненты Валерия Фридриха уверяют: по санитарным нормам Воткинск находится далеко за пределами са-нитарно-защитной зоны объекта утилизации, которая должна составлять 2-3 километра (до черты города их 4,5). Однако градостроительный кодекс 2002 года определяет размеры зеленой зоны в зависимости от численности жителей того или иного населенного пункта, которая в данном случае должна состав-лять 10-12 километров, а нормативы гражданской обороны и вовсе отодвигают площадку по уничтожению ракет на 25 километров от Воткинска. Причем зеле-ная зона города была отмечена постановлением Совета министров СССР еще в 1948 году, которое никто не отменял. Правда в некоторых суждениях ошибочно называется 1943 год и все увязывается с военным положением. Еще один ар-гумент против правомочности воткинского референдума состоит в том, что во-леизъявляться должны были не воткинцы, а население района. Но здесь всплы-вает интересная история. Дело в том, что в Воткинском районе, как и в городе, была создана инициативная группа, собравшая в пользу проведения референ-дума 4 тысячи подписей, вместо положенных 850. Однако, по протесту проку-рора, эта группа была снята с регистрации, хотя такая процедура должна про-водиться в судебном порядке. Официальная мотивация отказа: вопросы рефе-рендума выходят за рамки полномочий районной администрации. Вторая ини-циативная группа решила выйти на референдум с предельно конкретной фор-мулировкой вопроса: "Согласны ли вы с выделением земель для строительства объекта по уничтожению твердотопливных ракетных двигателей в вашем рай-оне?" Но пока вопрос о районном референдуме повис в воздухе.
Очень широкую известность в свое время получило так называемое «Дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 2000 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республи-ке", к настоящему моменту ставшее едва ли не хрестоматийным примером серьезного нарушения Федерального законодательства и ущемляющее права местного самоуправления в Удмуртской Республике.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента РФ и группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конститу-ционного права на осуществление местного самоуправления.
После рассмотрения данного дела, Конституционный Суд РФ установил, что Законом Удмуртской Республики от 17 апреля 2000 года "О системе орга-нов государственной власти в Удмуртской Республике" предусмотрено образо-вание представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (района, города), определенных статьей 74 Конституции УР, а также районов в городах (абзац 5 части первой статьи 2); при этом сельские поселения, поселки, части городских поселений в границах жилых комплексов считаются территориями муниципальных образо-ваний, в пределах которых осуществляется местное самоуправление (часть чет-вертая статьи 7).
Стороны, направившие запросы в КС РФ, считают, что данные положения Закона УР, а также производные от них и конкретизирующие их положения других статей закона выходят за рамки компетенции субъектов РФ, которые не вправе создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в городах, районах, а могут создавать лишь структурные подразделения исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.
В рассматриваемом Законе предусмотрено, что он определяет систему ор-ганов государственной власти в УР в соответствии с Конституцией РФ, Кон-ституцией УР и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной вла-сти УР.
В то же время согласно Конституции РФ государственную власть в субъ-ектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ста-тья 11, часть 2). Система органов государственной власти субъектов РФ уста-навливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполни-тельных органов государственной власти, установленными федеральным зако-ном (статья 77, часть 1).
Предусматривая изменение уровня муниципальных образований, законо-датель УР должен был учесть, что ранее, в соответствии с Законом УР от 27 ян-варя 1994 года "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" районы и города республиканского подчинения уже были наделены статусом муници-пального образования и в них сформированы выборные и другие органы мест-ного самоуправления. Статус и полномочия этих органов определяются в соот-ветствии с Конституцией РФ законом, который вправе принять Удмуртская Республика. Но реализация этого статуса и этих полномочий осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствую-щих самоуправляющихся территориях и которые посредством выборов сфор-мировали выборные органы муниципальных образований на конкретный срок, тем самым реализовав гарантированное им Конституцией РФ право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осу-ществлять местное самоуправление путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).
Конституционный Суд признал содержащееся в части третьей статьи 1 ос-париваемого Закона УР положение о том, что Государственный Совет УР само-стоятельно устанавливает систему органов государственной власти в Удмурт-ской Республике соответствующим Конституции РФ.
Заключение:
Говоря о реализации конституционного права населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходи-мых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоя-тельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действи-тельной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.
Для действительной способности реализации права на местное самоуправ-ление представляется необходимым:
1) наличие механизмов осуществления права, то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопро-сов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы кон-троля). Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;
2) наличие возможности осуществления права, то есть наличие финансово-экономической базы для обеспечения реальной самостоятельности населения и дееспособности создаваемых им органов (основная задача второго, экономиче-ского этапа);
3) наличие осознанной воли в осуществлении права, то есть активное уча-стие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными ли-цами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном це-лью следующего этапа (назовем его условно "социальным").
4) серьезная забота МСУ – проблема управленческих кадров. Большинство ответственных должностных лиц местной администрации единолично назнача-ет ее глава, так сказать, по своему вкусу. А вкусы бывают очень разные и не всегда служат верным критерием для назначения честных и высокопрофессио-нальных администраторов. Поэтому надо бы приветствовать участие постоян-ных депутатских комиссий в предварительной апробации кандидатов на адми-нистративные должности. Не изобретая велосипеда, полезно было бы учесть и опыт западных демократий, где конкурсная система замещения должностей, контракты со служащими, механика предварительного отбора нескольких кан-дидатов, обладающих необходимыми качествами, для представления их руко-водителю, пользующемуся правом назначений, отрабатывались и внедрялись десятилетиями.
5) стабильность – мечта нашего времени. Ее так не хватает и российскому МСУ. Министерства и ведомства, краевые и областные власти, органы управ-ления республик вновь и вновь атакуют, проявляя централистские устремления. Еще кое-где маячит признак демократического централизма. МСУ предстоит овладеть средствами судебной защиты от таких посягательств, научиться про-являть характер в отстаивании своих положенных по закону прав, интересов местного населения.
6) чем демократичнее способ формирования власти в самом низу, тем лег-че ей подключить к решению местных задач творческий потенциал разнообраз-ных социальных и профессиональных групп населения.
7) Считаю возможным вспомнить старые добрые доперестроечные време-на, когда органами МСУ (Советами) был задействован общественный потенци-ал и энтузиазм населения – то, что мы сегодня называем неэкономическими ме-тодами принуждения: уборка территории, охрана общественного порядка и т.д.
8) уметь сохранять контакт с населением не только в предвыборное время, а на весь срок полномочий. МСУ в большей степени, нежели государственные структуры восприимчиво интересам и инициативам общественных групп, более мобильно.