Введение:
Актуальность темы исследования. Необходимость глубокого и всестороннего исследования административной ответственности организаций (юридических лиц) не вызывает сомнения.
Политические, экономические и социальные реформы, проводимые в
последние годы в РФ, привели во многих сферах к ослаблению роли
государства в сфере экономики, что вызвало многочисленные нарушения
таможенного, налогового, антимонопольного, валютного,
природоохранительного законодательства, правил строительства, а также в других сферах со стороны самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности. Эти явления требуют совершенствования механизма государственного принуждения и применения мер административной ответственности за подобные противоправные деяния. Поэтому с начала 90-х годов XX века особое развитие получил институт административной ответственности организаций (юридических лиц).
Законодательство об административных правонарушениях организаций (юридических лиц) многие десятилетия в нашей стране не было кодифицировано. Значительное число действовавших правовых норм было сформулировано еще в 20 - 30-е гг. В послевоенный период значительную роль в упорядочении административного законодательства сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Однако комплексного решения всех необходимых вопросов им предложено не было. Единые правовые акты, систематизирующие нормы об административной ответственности, отсутствовали. Действовали лишь отдельные акты либо их нормы. Только 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, явившиеся базой для кодификации правовых норм об административной
4
ответственности. 20 июня 1984 г. был принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, применение которого началось с 1 января 1985 г. КоАП 1984 г., действовавший до 1 июля 2002 года, был значительной вехой на пути совершенствования административного законодательства.
Важную роль играли и некоторые другие нормативные акты. В некоторых из них, например, в Земельном Кодексе РСФСР, а в последствии в законе РСФСР «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 г. прямо говорилось об административной ответственности организаций (юридических лиц).
В дальнейшем в Российской Федерации был принят ряд и других
нормативных актов, в том числе Указов Президента РФ и постановлений
Правительства РФ, предусматривающих административную
ответственность организаций, предприятий и учреждений. Примером могут служить Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г.1 Таможенный Кодекс РФ от 18 гоня 1993 г.2, Указ Президента РФ «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»3, Положение о порядке наложения штрафов за правонарушения в области строительства, утвержденное Постановлением Совета Министров -Правительства РФ от 27 августа 1993 года4 и многие другие.
Глава 2:
Решая вопрос о распределении бремени доказывания вины, законодатель вправе - если конкретный состав таможенного правонарушения не требует иного - освободить от него органы государственной власти при обеспечении возможности для самих субъектов правонарушения подтверждать свою невиновность. По смыслу оспариваемых положений Таможенного кодекса РФ предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, не могут быть лишены возможности доказать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми для данных субъектов таможенных отношений препятствиями, находящимися вне их контроля, при том что они действовали с той степенью заботливости и осмотрительности, какая требовалась в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей, и что с их стороны к этому были приняты все меры.
Такое регулирование, касающееся содержания и бремени доказывания вины субъектов отношений, связанных с международным обменом товарами, работами, услугами, информацией, результатами интеллектуальной деятельности, содержится и в ряде международно-правовых актов, признанных Российской Федерацией и являющихся, согласно ч.4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью ее правовой системы. Так, Конвенцией ООН от 11 апреля 1980 г. "О договорах международной купли-продажи товаров" предусмотрено, что "сторона не несет ответственности за неисполнение любого из своих обязательств, если докажет, что оно было вызвано препятствием вне ее контроля и что от нее нельзя было разумно ожидать принятия этого препятствия в расчет при заключении договора либо избежания или преодоления этого препятствия или его последствий" (п.1 ст.79).
188
Ряд других международно-правовых актов также допускает претерпевание лицом, виновность которого не должна доказываться государственными органами, неблагоприятных последствий нарушения таможенных правил, если при этом ему предоставляется возможность доказать свою невиновность (ст. 16 Конвенции об унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, от 12 октября 1929 г.; ст. 11 Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов от 19 мая 1956 г.; стандарты 5.2 и 5.3 приложения к Конвенции по облегчению международного морского судоходства от 9 апреля 1965 г.). Возможность освобождения органов государственной власти от обязанности доказывать вину субъекта, нарушившего таможенные правила, предусмотрена, кроме того, стандартным правилом 25 приложения "Н" к не ратифицированной Российской Федерацией Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г. (в редакции Протокола о ее изменении от 26 июня 1999 г.), что отражает тенденции и содержание соответствующего законодательного регулирования во многих странах (п. 1.1 Постановления N 7-П). На основании изложенного, по мнению автора, можно сделать следующий вывод: различие в презюмировании (презумпция невиновности - в налоговых правонарушениях и презумпция виновности - в таможенных правонарушениях) вытекает из различного подхода к вине юридического лица (соответственно субъективный и объективный подходы). Дополнительно необходимо отметить, что в п. 1.2 Постановления N 7-П Конституционный Суд РФ указал: различность презумпции (соответственно виновности и невиновности) не является нарушением конституционного принципа равенства применительно к юридическим лицам и физическим лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, с одной стороны, и остальным физическим лицам - с другой. К сожалению, за рамками правовой позиции Конституционного Суда РФ по данному делу остались такие факты, когда юридическое лицо (будучи, например,
189
некоммерческой организацией) привлекается к ответственности за таможенное правонарушение, совершенное не при осуществлении предпринимательской деятельности. По-видимому, в данном случае для соблюдения конституционного принципа равенства должна иметь место презумпция невиновности такого юридического лица.
Заключение:
Произошедшее за последние годы кардинальное обновление административного законодательства и расширение круга регулируемых им управленческих отношений соответственно увеличили количество составов административных правонарушений, модифицировав некоторую их часть. Вместе с тем по-прежнему требуют эффективной административно-правовой охраны некоторые новые сферы управленческой деятельности: лицензионная; информационная; связанная с порядком регистрации и осуществления предпринимательской деятельности; в области трудовых прав, рекламы; на потребительском рынке, и др.
Нынешнее состояние административного законодательства в целом и законодательства об административной ответственности в частности свидетельствует о необходимости выработать концепцию и приоритеты его дальнейшего развития. Очевидна и обусловлена содержанием ст. 76 и 77 Конституции РФ потребность в кодификации законодательства об административных правонарушениях, требуют обновления положения законодательства об административной ответственности в части компетенции по ее установлению и т. д.
Сегодня система законодательства об административной ответственности представляет собой сложную и во многом парадоксальную конструкцию. Помимо основного акта, Кодекса РФ об административных правонарушениях, выделяются следующие «слои» законодательства: законы, вносящие изменения в КоАП РФ; специальные законы, полностью
190
1 АИ
посвященные административной ответственности; специальные законы, имеющие форму Кодекса, содержащие логичное и законченное структурное закрепление положений административной ответственности и действующие совершенно автономно; 169федеральные законы, содержащие некоторое количество норм об административной ответственности (эта группа особенно многочисленна и постоянно пополняется);170 законы, в которых административная ответственность закрепляется за нарушения данного закона, но как возможная; акты органов представительной власти субъектов Федерации; акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; акты органов местного самоуправления. В этой ситуации применение норм об административной ответственности лишается необходимой определенности и утрачивает свою основную функциональную роль — государственного принуждения.